معني لغوي بودجه-برداشت کي غير تخصصي از کلمه بودجه

کلمه فرانسويBougette، در حقيقت ريشه کلمه اي است که امروزه به عنوان بودجه مورد استفاده قرار مي گيرد.اين کلمه ابتدا از زبان فرانسه وارد زبان انگيسي و بعدها به زبان هاي ديگري از جمله زبان فارسي وارد شده است.

 معناي لغوي بودجه،کيف يا کيسه چرمي کوچکي است که صورت دريافت ها و پرداخت هاي دولت را در آن قرار مي دادند.

دربين مردم عادي وقتي سخن از بودجه به ميان مي آيد،از کلمه بودجه،معناي دخل و خرج و يادرآمد و هزينه هاي دولت استنباط مي شود.اين مفهوم برداشتي بسيار ساده و ابتدايي و غير تخصصي از کلمه بودجه است.

تعاريف بودجه برابر قوانين محاسباتي ايران

اوين تعريف قانوني که از بودجه در کشور ايران بعمل آمده است، مربوط مي شود به ماده يک قانون محاسبات عمومي مصوب بيست و يکم صفر سال هزاروسيصدو بيست و نه.

متن قانون مورد نظر در اين خصوص عبارتست از:

"بودجه دولت،سندي است که معاملات دخل و خرج مملکتي براي مدت معيني درآن پيش بيني و تصويب مي گردد.مدت مزبور را سنه ماي مي گويند که عبارت از يکسال شمسي است".

تعريف بعدي يا دومين تعريف که طبق قانون از بودجه در ايران به عمل آمده است مربوط مي شود به ماده يک قانون محاسبات عمومي مصوب شانزدهم اسفند ماه سال يکهزاروسيصدودوازده شمسي،برابر اين ماده:

"بودجه لايحه پيش بيني کيه عوايد و مخارج مملکتي است براي مدت يکسال شمسي که به تصويب مجلس شوراي مي رسيده است."

تعريف سوم بودجه طبق قوانين ايران تعريفي است برابر ماده يک قانون محاسبات عمومي مصوب پانزدهم دي ماه سال هزارو سيصدوچهل و نه:

"بودجه کل کشور برنامه ماي دولت است که براي يکسال ماي تهيه و حاوي پيش بيني درآمد ها و ساير موارد تامين اعتبار و برآورد هزينه ها براي انجام عمياتي که منجر به وصول هدف هاي دولت مي شود.و از سه قسمت تشکيل مي شود:

١) بودجه عمومي دولت که شامل اجزاء زير است:

الف – بودجه عادي براي وزلرتخانه ها، موسسات دولتي،اين بودجه شامل اعتباراتي نيز خواهد بود که مستقيماٌ "مربوط به وظايف يک وزارتخانه يا موسسات دولتي نيست و تحت عنوان خاصي منظور مي گردد.

ب- بودجه عمراني براي اجراي برنامه عمراني.

٢) بودجه شرکت هاي دولتي

٣) بودجه موسساتي که تحت عنواني غير از عناوين فوق در بودجه کل کشور منظور مي شود. و بالاخره آخرين تعريف قانوني بودجه در کشور ما، مربوط مي شود به تعريفي که برابر ماده ١قانون محاسبات عمومي مصوب اول شهريورماه سال ١٣٦٦ از بودجه شده است:

"بودجه کل کشور برنامه ماي است که براي يک سال ماي تهيه و حاوي پيش بيني درآمد ها و ساير منابع  تامين اعتبار و برآورد هزينه ها براي انجام عمياتي که منجر به نيل سياست ها و اهداف قانوني مي شود و از سه قسمت تشکيل شده است:

١) بودجه عمومي دولت که شامل اجزاء زير است:

الف) پيش بيني دريافت ها و منابع تامين اعتبار که به طور مستقيم و غيرمستقيم در سال قانون بودجه به وسيله دستگاه ها از طريق حساب هاي خزانه داري کل اخذ مي گردد.

ب) پيش بيني پرداخت هايي که از محل درآمد عمومي و يا اختصاصي، براي اعتبارات جاري و عمراني و اختصاصي دستگاه هاي اجرايي مي تواند در سال ماي مربوط انجام دهد.

٢) بودجه شرکت هاي دولتي و بانک ها شامل پيش بيني درآمد ها و ساير منابع تامين اعتبار.

٣)بودجه موسساتي که تحت عنواني غير از عناوين فوق در بودجه کل کشور منظور مي شود.دقت در تعاريف بئدجه برابر قوانين محاسباتي در ايران بيانگر اين مطلب است که اين تعاريف از بودجه با توجه به شرايط مختلف ماي-اقتصادي...دولت در زمان هاي مختلف صورت گرفته است.مثلا "مقايسه بند٢ تعاريف قانوني سال ١٣٤٩وسال١٣٦٦ نشان مي دهد که بودجه بانک ها در سال ١٣٤٩جزء بودجه دولتي نبوده است، در حاي که در سال ١٣٦٦ بانک ها نيز در شمار دستگاه هاي دولتي قرار گرفته و در نتيجه بودجشان نيز در بودجه کل کشور منظور گرديده است.

 رابطه بين بودجه وبرنامه اقتصادي

در گذشته که وظايف دولت ها مربوط به حفظ نظم و ايجاد امنيت مي شد، فعايت هاي ماي دولت نيز محدود بود.امروزه مفهوم بودجه و نقش آن در اقتصاد کشور ها در مقايسه با گذشته تغيير اساسي يافته است.

در گذشته برداشت از مفهوم بودجه مفهوم بسيار ساده اي بود، بدين معني  که بودجه عبارت بود از يک سند ماي مربوط به درآمد ها و هزينه هاي دولت و اصولا"اثراتي که بودجه چه از نظر اقتصادي و چه از نظر اجتماعي و حتي از نظر سياسي مي توانست داشته باشد،مورد نظر نبود.بعد ها و به مرور زمان برداشت از مفهوم بودجه بعد وسيع تري به خود گرفت.

اين دگرگوني در برداشت از مفهوم بودجه و نقش آن در اقتصاد، پس از جنگ هاي بين الملل اول ودوم و ايجاد بحران هاي اقتصادي، و ضورت دخالت بيشتر دولت ها در امور اقتصادي بيش ازپيش به چشم خورد.

امروزه دولت ها از طريق ابزار ماي که در اختيا دارند مي توانند در توزيع مجدد درآمد هابين عوامل تويد دخالت نمايند.بودجه يکي از ابزارهاي بسيار مناسبي است که امروزه در اختيار دولتهاست تا با استقاده از آن بتوانند تعادل لازم را در اقتصاد مملکت ايجاد نمايند.با استفاده از اين ابزار دولت ها قادر خواهند بود به طور مستقيم و غير مستقيم در نظام اقتصادي کشور نقش اساسي ايفا نموده و آن را در جهت اهداف مورد نظر خود هدايت نمايند.

نهايتا"نقش بودجه در اقتصاد کشور نمي تواند بي ارتباط با نقش دولت در اقتصاد باشد و بلکه در ارتباط نزديک با آن است.به عبارتي هرچه دخالت دولت در امور اقتصادي بيشتر باشد و وظيفه ارشادي دولت در اين خصوص شدت پيدا نمايد،به امن نيز نقش بودجه در اقتصاد آن دولت بيشتر خواهد شد.

بديهي است بودجه به عنوان يک ابزار اگر به طور صحيح مورد استفاده قرار نگيرد،به جاي داشتن اثراتي سازنده در اقتصاد، نتيجه اي زيان بار خواهد داشت.به عنوان مثال مايات که يکي از منابع درآمدي کشورهاست بايد به شکي مورد استفاده قرار گيرد که بتواند کسري درآمد اقتصاد خصوصي را که با وضع مايات ايجاد مي شود جبران نمايد.چرا که با وضع مايات،قوه خريد اقتصاد خصوصي به اقتصاد عمومي انتقال پيدا ميکند.حال اگر اين قدرت خريد که به اقتصاد عمومي انتقال پيدا کرده است صحيح مورد مصرف قرار نگيرداقتصاد خصوصي را که قادر بود درآمد خود را صرففعايت هاي تويدي کند از اين امکان بي بهره مي سازد.

مثاي ديگر:انتشار اوراق قرضه،  مي تواند يکي از منابع تامين اعتبار دولت ها باشد.دولت ها با انتشار اوراق قرضه، پس انداز هاي مردم را از بخش خصوصي جمع آوري کردهو آن را به اقتصاد عمومي انتقال مي دهند.در مقابل آن، سودمندي ناشي از هزينه هاي دولتاز محل اوراق قرضه مورد نظر مي بايد جبران کننده کسري ايجاد شده در سرمايه گذاري بخش خصوصي باشد.

ماهيت ماي بودجه

بودجه از نظر ماي فهرستي از هزينه ها و درآمد هاي دولت است. و با اين فرض در بودجه ميزان درآمد ها و هزينه هاي دولت در يک دوره محدود(معمولا يکسال)پيش بيني شده و به تصويب مي رسد. اين سند مجوزي است براي دولت ها که در چارچوب درآمد هاي مصوب، آنها را وصول نموده و در مقابل، در حدود اعتبارات وصول شده(کسب شده)هزينه هاي تصويبي را انجام دهند.نظر به اينکه بودجه بودجه تنظيمي براي دستيابي به اهداف و برنامه هاي مشخصي تنظيم مي شود. بنابراين زماني بودجه مدون خوب نتيجه سازنده خواهد داشت که خوب اجرا شود،با توجه به اينکه بودجه داراي دو طرف درآمدها و هزينه هاست لذا در اجراي صحيح بودجه بايد سيستم کنتري و نظارتي به نحوي باشد که درآمد ها به همان شکي که تصويب شده است، وصول و هزينه ها نيز براساس آنچه پيش بيني شده است و در جهت رسيدن به اهداف مورد نظر صورت پذيرد.برقراري يک سيستم ماي صحيح قادر است دولت ها را در اين زمينه چاره ساز باشد.نتيجه اينکه بودجه مصوب با دادن اطلاات ماي لازم در قالب درآمد ها و هزينه ها، که به يقين درآمد ها و هزينه هاي مزبور نيز با توجه به ماهيت بودجه مصوب به جزئيات کوچکتري تقسيم خواهند شد.امکان کنتري لازم را چه از نظر مراجع تصويب کننده بودجه و چه از نظر دستگاه هاي اجرايي و نظارتي بودجه فراهم نموده و آنان را در اجراي صحيح وظايفشان ياري خواهد نمود.

اصل تعادل بودجه از ديدگاه مکتب کلاسيک ها

تعدل در لغت به معناي برابري و با هم برابر شدن است.از آن جائي که دو جزء اصي تشکيل دهنده بودجه،درآمد ها و هزينه هاست بنابر اين تعادل بودجه يعني تعادل بين هزينه ها و درآمدهاي دولت در يکسال بودجه اي، به عبارت ديگر، برابري بين درآمد ها و هزينه هاي دولت در يکسال بودجه.اين برداشت از مفهوم تعادل بودجه در حقيقت نظريه دانشمندان مکتب کلاسيک است.

در مکتب کلاسيک، مفهوم تعادل بودجه، همان مفهوم لغوي تعادل يعني برقراري تعادل يا برابري بين درآمد ها و هزينه هاي دولت در يکسال بودجه اي بود.پيروان مکتب کلاسيک وظايف دولت ها را در دو وظيفه زير خلاصه مي کردند.

١)حفظ نظم عمومي

٢)برقراري عدالت اجتماعي

پيروان مکتب کلاسيک اعتقاد داشتند که دولت ها در کارهاي ديگر نبايد دخالت کنند،زيرا دخالت آنها در کارها با اصل آزادي فردي و فلسفه اصالت شخصي در تضاد است.پيروان اين مکتب عدم تعادل در بودجه را ناشي از اين دو علت مي دانستند:

الف) کسري بودجه

کسري بودجه يا زيادتر بودن هزينه ها در مقابل درامد ها، يعني افزايش هزينه هاي عادي دولت در برابر درآمد هاي عادي.نظر به اينکه پيروان مکتب کلاسيک اصولا وظايف دولت ها را محدود به حفظ نظم عمومي و برقراري عدالت اجتماعي مي دانستند و هزينه هاي عادي دولت محدود به هزينه هاي مربوط به انجام اين وظايف مي شود و درآمد هاي دولت نيز تنها از طريق وصول مايات تامين مي گردد.لذا آنان اعتقاد داشتند که به لحاظ محدوديت وظايف دولن که مخارج محدودي را نيز به دنبال دارد، حداقل درآمد بايد براي دولت منظور شود.

دولت در صورت کسري بودجه مي بايست به سياست اوراق قرضه متوسل شود و توسل دولت به سياست اوراق قرضه يعني به وجود آوردن مخارج اضافي در يکسال و ادامه اين عمل و ضرورت پرداخت اصل و بهره وام هاي دريافت شده در سال هاي بعد، عامي در جهت افزايش هزينه هاي عمومي دولت مي شود که به لحاظ محدود بودن منابع ماي (درآمد ماياتي) دولت را به سوي ورشکستگي سوق مي دهد. همچنين کلاسيک ها اعتقاد داشتند که اگر دولت به منظور تامين کسر بودجه، از سياست چاپ و انتشار پول پيروي نمايد. اين امر موجب افزايش قيمت ها مي شود که خود در نهايت باعث افزايش هزينه هاي دولت خواهد شد. به عقيده آنان اتخاذ چنين ساست کسري بودجه بيشتري را در دوره هاي بعدي در برداشته و بالطبع نيازمند انتشار اسکناس بيشتري است و بدين ترتيب هزينه هاي دولت مرتبا در حال افزايش هخواهد بود.

ب) مازاد يا فزوني درآمد ها نسبت به هزينه ها

مازا بودجه يا فزوني درآمد ها نسبت به هزينه ها يعني فزوني درآمد هاي عمومي دولت نسبت به هزينه هاي عمومي.نظر به اينکه پيروان مکتب کلاسيک اصولا با هرگونه نابرابري بين درآمد ها و هزينه هاي دولت مخالف بودند، اعتقاد داشتند که دولت ها مي بايد يه شکي عمل نمايند که هزينه هاي دولت با توجه به محدوديت وظايفشان با حد اقل درآمد برابري کنند.آنان اعتقاد داشتند که اضافه درآمد دولت که ناشي از وصول مايات اضافي و مازاد براحتياج دولت است از يک سو موجب محدوديت قدرت ماي واحدهاي اقتصادي خصوصي شده و از سوي ديگر موجب سوق دادن دولت به سوي انجام مخارج جديد مي گردد.شايد به همين ديل بوده که پيروان مکتب کلاسيک و به لحاظ اعتقاد به آزادي و توسعه بيشتر فعايت هاي اقتصادي بخش خصوصي، چه از نظر اقتصادي و چه از نظر ماي، معتقد به محدوديت فعايت هاي دولت بودند.

دقت به اين نکته حائز بسيار اهميت است که امروزه اصل تعادل بودجه به معناي لغوي يعني برابري بين درآمد ها و هزينه ها، و در مفهوم مورد نظر کلاسيک ها، ديگر اعتبارش را از دست داده است.

منابع تامين کسر بودجه

دولت براي تامين کسر بودجه از ابزار هاي متفاوتي که در اختيار دارند مي توانند بهره گيرند. نمودار زير سياست هايي را که توسط دولت ها به منظور تامين کسر بودجه مي توانند اتخاذ شوند، نشان مي دهد.

تهيه،تنظيم و پيشنهاد بودجه

اين مرحله از مراحل بودجه را با تاکيد دو مهم مورد بررسي قرار مي دهيم.اول اينکه تهيه، و پيشنهاد بودجه از مهم ترين، اساسي ترين، فني ترين و تخصصي ترين مرحله از مراحل بودجه است.دوم اينکه تهيه يک بودجه علمي، فني، تخصصي و دقيق زماني مي تواند سازنده و مفيد باشد که مفاد آن به طور کامل و درست رعايت شود.

عدم رعايت مطلب اخير توسط دولت ها، حتي اگر بودجه به شکي صحيح و مطابق با اصول درست بودجه نويسي تدوين و به تصويب رسيده باشد، نمي تواند نتيجه سازنده و مورد انتظار داشته باشد. اين مشکي است که اکثر کشور هاي در حال توسعه با آن روبرو هستند.

در کشور ما، مرحله تهيه، تنظيم و پيشنهاد بودجه، با ارسال بخشنامه بودجه به امضاي رئيس جمهور، وزارتخانه ها، موسسات دولتي، شرکتها دولتي، موسسات انتفاعي وابسته به دولت، نهادها و کيه دستگاه هاي اجرايي که به نحوي از بودجه دولت بهره مند مي شوند بعد جدي تري به خود مي گيرند.

بخشنامه بودجه، که پيام آور سياست هاي کي دولت به صورت کلان(بخشي-منطقه اي) و تصوير کننده عملکرد کلان بخش هاي مختلف اقتصادي- اجتماعي و در نهابت تصوير کننده اوضاع ماي دولت، تعيين کننده سقف کلان بودجه عمومي دولت به تفکيک جاري و عمراني و همچنين بيان کننده اوضاع اقتصادي و اجتماعي و سياست هي اتخاذ شده در جهت رفع موانع و مشکلات توسعه اقتصادي به منظور دست يابي به هدف هاي برنامه هاي مصوب ميان مدت توسعه اقتصادي است ابتدا در شوراي اقتصاد تهيه، بررسي و به تصويب ميرسند و سپس براي اجرا به امضاي رئيس جمهور به دستگاه هاي زيربط ابلاغ مي شود. به لحاظ محدود بودن منابع ماي دولت و به منظور اينکه دستگاه هاي اجرائي با توجه به تنوع اهداف و هزينه هاي مورد نظرشان در تهيه و تنظيم بودجه با مشکل روبر نشوند، در بخشنامه بودجه تصاويري در سطح کلان بخش هاي مختلف اقتصادي- اجتماعي در چارچوب اعتبارات جاري و عمراني – ودر بعضي موارد در سطح  منطقه اي ارائه مي گردند تا ارتباطات لازم ميان بخشي و هم چنين رشد صحيح و متوازن بخش هاي مختلف رعايت گردد. به طور کي، مفاد بخش نامه بودجه آن گونه است که هدايتگر دستگاه هاي دولتي، در تهيه و تنظيم بودجه و در راستاي اهداف برنامه هاي مصوب ميان مدت توسعه اقتصادي باشد.

براي اينکه بتوان پيشنهادات مربوط به بودجه توسط دستگاه هاي اجرايي را، جمع آوري، تجزيعه و تحيل و مورد بررسي و تلفيق نهايي قرار داد. همراه بخشنامه بودجه، دستورالعمل هايي که منضم به فرم هاي خاصي در جهت اخذ اطلاعات ماي و عمياتي است، در فالب مقرراتي که به ضوابط ماي ناظر به تهيه و تنظيم بودجه مشهور است در دو جلد ، يکي براي وزارتخانه ها ، موسسات دولتي و نهاد هاي انقلابي و دستگاه هايي که داراي برنامه و مواد هزينه هستند و ديگري براي شرکت هاي دولتي و موسسات انتفاعي وابسته به دولت و کيه دستگاه هاي اجرايي که به طريق بازرگاني اداره مي شود.

نظر به اينکه برابر قانون لايحه بودجه مي بايد قبل از پانزدهم آذرماه هر سال تهيه و تقديم مجلس شوراي اسلامي شود.بنابراين محلت ارسال بودجه پيش نهادي توسط دستگاه هاي اجرايي دولتي دقيقا در بخشنامه بودجه مشخص و تاکيد مي گردد.

چون مسوويت نهايي هر دستگاه دولتي با بالاترين مقام آن دستگاه اجرايي بوده و اوست که مسوويت اصي و نهايي رهبري دستگاه مورد تصديش را در جهت اهداف مصوب و مورد نظر دولت به عهده دارد، و چون بودجه هر دستگاه نيز بيان کننده سياست ها واهداف آن دستگاه در سال بودجه اي مرد نظر است لذا بودجه پيش نهادي هر دستگاه اجرايي نهايتا بايد به تائيد بالاترين مقام مسوول دستگاه برسد.ماده ١٤قانون برنامه و بودجه کشور تاکيدي است بر اين مطلب که کيه دستگاه هاي اجرايي ملزم هستند هنگام پيشنهاد و ارائه بودجه سايانه خود و سازمان برنامه و بودجه، آن را به تائيد بالاترين مقام مسوول دستگاه برسانند.

 متن ماده ١٤قانون برنامه و بودجه به شرح زير است:

بودجه و برنامه سايانه شامل فعايت هاي جاري و طرح هاي عمراني پيش نهادي دستگاه هاي وابسته به هر يک از وزارتخانه ها بايد قبل از ارسال به سازمان برنامه و بودجه برحسب مورد به تاييد وزير مربوط يا مجمع عمومي يا بالاترين مسوول دستگاه رسيده باشد.

چگونگي تدوين بودجه در دستگاه اجرايي براساس دستورالعمل تهيه و تنظيم بودجه.در هر وزارتخانه ستادي تحت عنوان ستاد بودجه تشکيل مي گردد. اين ستاد که اعضاء آن توسط وزير هر وزارتخانه تعيين مي شود. و نماينده اي نيز از سازمان برنامه و بودجه به عنوان نماينده سازمان مزبور در آن عضويت دارد،مسويت طرح و تصميم گيري نياز هاي ماي و غير ماي واحد هاي اجرايي وزارتخانه زيربط را بر حسب برنامه زمان بندي شده به عهده دارد توجه به اين نکته ضروري است که ستاد بودجه هر وزارتخانه،علاوه بر دارا بودن مسويت طرح، بررسي و تصميم گيري نياز هاي واحد هاي مرکزي وزارتخانه، مي بايست نسبت به بررسي و ايجاد هماهنگي لازم در خصوص نياز هاي بودجه اي واحد هاي تابعه و شرکت هاي وابسته به وزارتخانه نيز اقدام کنتد.

در ارتباط با مسويتي که به منظور تنظيم بودجه مورد نظر به عهده ستاد بودجه هر وزارتخانه محول شده است، اين ستاد دستگاه هاي اجرايي مي مربوط به خود را در تهيه و تنظيم بودجه راهنمايي مي کند، بودجه پيشنهادي از سوي آنان را بررسي تاييد و يا تعديل و تلفيق نموده و پس از به امضا رساندن وزير مربوط، آن را در جهت اقدامات بعدي به سازمان برنامه و بودجه ارسال مي کند.

چگونگي تدوين و تنظيم بودجه در دستگاه هاي اجرايي استاني (محي)

دستگاه هاي اجرايي محي به دو دسته، دستگاه هاي اجرايي محي تابع نظام بودجه مي و دستگاه هاي اجرايي محي تابع نظام بودجه استاني دانست.

آن دسته از دستگاه هاي اجرايي که تابع نظام بودجه استاني نيستند بودجه خود را راسا يا از طريق وزارتخانه هاي زيربط پس زا طرح در ستاد بودجه وزارتخانه به سازمان برنامه و بودجه ارسال مي کنند.

دستگاه هاي اجرايي محي تابع نظام بودجه استاني، بودجه پيشنهادي خود را به کميسيونهاي کميته برنامه ريزي استان، که در سازمان برنامه و بودجه استان تشکيل مي شود، ارسال مي کنند، کميسيونهاي کميته برنامه ريزي استان بودجه پيشنهادي دستگاه هاي اجرايي محي را مورد بررسي قرار داده و پس از بررسي و در صورت ضرورت ضمن تعديل و ايجاد هماهنگي لازم بين بودجه دستگاه هاي مختلف اجرايي آن را جهت بررسي و تاييد نهايي به کميته برنامه ريزي استان،که رياست آن با شخص استاندار است ارسال مي کند.